Help not needed? Optimal host country regulation of expatriate NGO workers

De siste tiårene har private, ikke-kommersielle aktører fått en større rolle innenfor bistand. De har i stor grad overtatt gjennomføringen av prosjekter fra de offisielle organisasjonene. Dermed har utenlandske organisasjoner av dette slaget også fått økt tilstedeværelse i mange utviklingsland. Dette har til tider vært kontroversielt i vertslandene av både politiske og økonomiske årsaker. Organisasjonene har for eksempel blitt beskyldt for å svekke offentlig sektor ved å by opp lønningene for å tiltrekke seg dyktige medarbeidere.

Kan påvirke blandingen av arbeidstakere

Organisasjonene tar også med seg ansatte hjemmefra, såkalte expatriates, gjerne for å lede virksomheten. Dette er heller ikke alltid populært i vertslandet. I Uganda annonserte myndighetene i 2012 at utenlandske organisasjoner ikke ville få ansette utenlandske medarbeidere med mindre de kan bevise at det ikke finnes ledige ugandiske kandidater med de samme kvalifikasjonene. I den forbindelse uttalte myndighetene at  “international organizations, particularly those dealing with health, agriculture and community development, bring in unqualified staff from outside the country, pay them more and install them as supervisors over better qualified Ugandan employees.” Mange lavinntektsland i Afrika og Asia har iverksatt liknende reguleringer, som vi oppfatter som kvantitative restriksjoner på omfanget av utenlandske ansatte i denne typen organisasjoner.

Myndighetene i vertslandene kan også påvirke blandingen av lokale og utenlandske medarbeidere gjennom beskatning, særlig prisen på arbeidstillatelser. I Sør-Sudan annonserte myndighetene i fjor at prisen for administrativt ansatte utlendinger skulle økes med hundregangen til USD 10 000, tross sterke protester fra de internasjonale ikke-statlige organisasjonene. Arbeidstillatelsene for andre typer arbeidskraft økte også i pris for disse aktørene og andre land i regionen har gjennomført liknende tiltak.

To stiliserte typer arbeidskraft

Vi analyserer teoretisk hvordan denne typen politikk påvirker organisasjonene, spesielt deres bruk av to stiliserte typer arbeidskraft, utlendinger og innlendinger, og derigjennom deres produksjon, som bidrar til mengden av et kollektivt gode i vertslandet. Helse er et godt eksempel på en sektor hvor organisasjonene ofte leverer betydelige bidrag og deres aktiviteter derfor påvirker andre aktører i merkbar grad. Utenlandske medarbeidere har gjerne høyere utdanning enn innenlandske ansatte, men begge typer arbeidskraft er uansett nødvendige for produksjonen, en forutsetning vi legger til grunn for analysen. 

Et annet viktig premiss i modellen er altså at både organisasjonene og staten i vertslandet bidrar til hvor mye «helse» man får. Det betyr at sistnevnte står overfor en avveining. Ved å legge restriksjoner på hvor mange utenlandske ansatte organisasjonene kan ha, kan man tvinge dem til å ansette flere lokale arbeidere for å holde produksjonen oppe. Men for et gitt arbeidstilbud betyr det at det er færre igjen til å levere «helse» gjennom offentlig sektor. Vi analyserer hvordan denne avveiningen påvirkes av antallet utenlandske organisasjoner (en eller to) og av hvorvidt myndighetene setter et eksplisitt tak på antallet utenlandske ansatte eller regulerer gjennom prisen på arbeidstillatelsene deres. 

Åpent spørsmål

Antallet utenlandske organisasjoner kan være av betydning fordi vi forutsetter at disse konkurrerer om finansielle bidrag fra private givere i hjemlandet. I vår modell er det et åpent spørsmål hvilken markedsstruktur som fører til størst overskudd fra donasjoner og dermed til mest ressurser til å ansette folk i produksjonen i vertslandet. En overraskende konsekvens av dette er at en monopolist kan produsere mer enn to organisasjoner til sammen. Den er i så fall mest utsatt for å bli rammet av en regulering av antallet utenlandske ansatte den kan ha. Binder restriksjonen i begge tilfeller, er imidlertid utfallene uavhengige av antallet utenlandsk organisasjoner. Vi finner i tillegg at kvoter av dette slaget er ekvivalente med avgifter på bruken av utenlandske ansatte i begge markedsstrukturer. Begge typer politikk er optimalt sett mindre restriktiv jo viktigere «helse» totalt sett er for myndighetene og jo større betydning de utenlandske organisasjonene har for sektorens produksjon.

Analysen er basert på forutsetninger som det kan være interessant å endre på for å forstå de tiltakene vi har sett i mange vertsland enda bedre. For eksempel kan virkelighetens myndigheter muligens risikere at organisasjonene flytter aktiviteten til andre vertsland med mindre restriktiv politikk. Det kan svekke mulighetene for å gi dem insitamenter til å ha flere lokalt ansatte. Gitt at vi likevel observerer at mange land innfører tiltak av denne typen, er det imidlertid grunn til å tro at modellen fanger opp de grunnleggende avveiningene. Den illustrerer at både kvantitative restriksjoner og prismekanismen kan brukes til å dytte organisasjonene i den retningen myndighetene i vertslandene ser ut til å ønske.